三孩生育政策落地后如何提振生娃意愿?专家建言破解托育难题

7月20日,《中共中央 国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》全文公开,为提振“三孩”生育意愿,配套支持措施中提出发展普惠托育服务体系,将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划,发挥中央预算内投资的引导和撬动作用,推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构等内容。 长期以来,针对0-3岁婴幼儿的托育问题是一大民生难题。调

7月20日,《中共中央 国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》全文公开,为提振“三孩”生育意愿,配套支持措施中提出发展普惠托育服务体系,将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划,发挥中央预算内投资的引导和撬动作用,推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构等内容。

长期以来,针对0-3岁婴幼儿的托育问题是一大民生难题。调查显示,我国35%左右的婴幼儿家庭有入托意愿,但当前入托率仅为5.5%左右。服务供给短缺,价格普遍偏高,人才队伍不足等成为制约托育服务发展的瓶颈因素。

在人口学专家看来,“十四五”时期正是发展普惠托育的“窗口期”,育龄妇女人数和出生人口的减少,为推进托育服务体系建设创造了条件。

专家建议应尽快构建政府主导、市场扩面、社会补充,以普惠性、尤其是微型普惠性托育机构为主体、社会力量广泛参与的托育服务体系。将托育机构建在百姓最便捷的地方。

与此同时,还需要建立规划、土地、用房、财政、投资、融资、人才等托育服务配套支持政策,协同推进生育假期制度、女性就业权益、优生优育服务、学前教育资源配置等相关政策。


佛山市“四星级”普惠性幼儿园——紫南幼儿园举行亲子活动。 新华社资料图

婴幼儿“入托难”

第七次人口普查数据显示,2020年我国出生人口为1200万人,创下近年新低,较上年的1465万下降了18%。2020年中国育龄妇女总和生育率为1.3,已经处于较低水平。

国家统计局局长宁吉喆介绍,根据有关调查,中国育龄妇女的生育意愿子女数为1.8。在全面二孩政策效应逐步减弱,三孩生育政策即将开闸的背景下,如何提升三孩生育意愿成为学界关注的课题。

子女照料难、经济负担重被视为年轻人不愿生育的两个最主要原因。全国人大常委会委员、北京师范大学教授庞丽娟及其团队此前的一份调研显示,是否拥有价格合理、就近就便、质量较好的婴幼儿托育资源,直接影响了广大适龄夫妇是否“敢生”“想生”。

科学研究表明,0-3岁是婴幼儿大脑和身体发育最关键的时期。在我国,与3-6岁的孩子可送入幼儿园接受学前教育不同,0-3岁婴幼儿更注重的是“保育和照护”,这项工作则由国家卫健委牵头。

新中国成立及改革开放初期,针对0-3岁儿童的托儿服务在全国兴起,工厂和企事业单位等开办的托儿所极大地扩充了服务供给,满足了公众托育需求。

然而,随着上世纪90年代国企改制进入高潮,大量福利性托儿所被裁减;计生政策趋严,新生人口不断减少,民办托儿所难以为继。

长期以来,公立托儿所一位难求,民办托儿所收费高昂,3岁以下的孩子由谁照顾,成为摆在双职工家长面前的现实难题。而社会对托育服务的更大需求在2016年全面二孩政策启动后得到释放。

国家卫健委在对一位全国人大代表的建议答复中指出,祖辈照料负担过重、女性职业发展受阻、养育机会成本提升等现象凸显婴幼儿照护需求强烈,成为制约家庭再生育的突出因素。

近年来,社会各界对放开婴幼儿托育市场,减轻家庭照料压力的呼声日益强烈。全国政协人口资源环境委员会副主任、中国计划生育协会党组书记、常务副会长王培安在接受南都记者专访时曾表示,按照国际经验,完善托育服务配套政策,生育水平能够提升10%左右。

普惠托育迎来“窗口期”

婴幼儿照护的问题于2017年被提上重要战略高度,“幼有所育”在十九大报告中首次出现。

而国家层面对于3岁以下婴幼儿照护服务领域的政策空白直到2019年才得以填补。当年5月9日,国务院办公厅公布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,成为该领域首份国家级指导意见。

这份意见确立了促进婴幼儿照护服务发展的4条基本原则:家庭为主,托育补充;政策引导,普惠优先;安全健康,科学规范;属地管理,分类指导。

意见提出,到2025年,婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准化规范体系基本健全,多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿服务体系基本形成,婴幼儿照护服务水平明显提升,人民群众的婴幼儿照护服务需求得到进一步满足。

随后,一系列支撑性文件配套发布,包括托育机构设置标准、管理规范、税收优惠、社会力量发展普惠托育服务专项行动等,为婴幼儿照护服务的发展提供更具体的政策参考。

业界将这一年称为“托育元年”。此后,地方层面也加速推进托育服务供给,近两年来,全国有30个省份均出台了3 岁以下婴幼儿照护服务指导政策和建设时间表。

借助政策的东风,托育市场也迎来快速增长期。国家发展改革委社会发展所社会政策室主任张本波告诉南都记者,目前全国有数万托育机构提供各种形式的托育服务。但总体来看,服务供给依然短缺,根据调查,我国35%左右的婴幼儿家庭有入托意愿,但当前入托率仅为5.5%左右。同时,托育服务价格普遍偏高,超过多数家庭的承担能力。人力资源能力建设薄弱,人才队伍不足、队伍稳定性差,成为制约托育服务发展的瓶颈因素。

在中央民族大学民族学与社会学学院教授杨菊华看来,实施三孩生育政策及配套支持措施是在“十四五”规划的元年提出,而“十四五”时期正是发展普惠托育的“窗口期”,因育龄妇女人数持续减少,出生人口也会逐渐减少,由此可给合理调配幼儿园学位和托位、推进托育服务体系建设创造条件。

记者关注到,发展托育服务体系已经被纳入“十四五”规划和2035年远景目标纲要,其中提出,每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数由目前的1.8个提高到4.5个;支持150个城市利用社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施,新增示范性普惠托位50万个以上。

以普惠微型托育机构为主体”

未来需要构建一个怎样的托育服务体系?

早在2019年10月国家发展改革委、国家卫健委共同发布的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》中就已明确,3岁以下托育服务属于非基本公共服务范围,是地方政府事权,要坚持社会化发展托育服务。

“普惠”是目前国家在推进婴幼儿托育服务体系建设的整体思路。国家卫健委曾强调,托育政策要牢牢把握普惠优先原则,“特别要考虑到普通工薪阶层、进城务工人员的实际需求和承受能力,让他们用得上、用得起”。

实际上,目前对于什么是普惠托育还没有明确的定义。

张本波认为,社会对此已有一些基本的共识,如安全质优、价格适中、方便可及等,这也是多数婴幼儿家庭期盼的托育服务。他指出,价格是一个比较关键的因素,目前来看,托育机构的收费价格相对偏高,超过了多数家庭的承受能力。

“为此,我们建议把普惠托育定义为面向广大婴幼儿家庭、符合相关标准规范、按照政府指导价格即普惠价格开展的托育服务。”张本波说,至于普惠价格如何确定,则需要地方政府综合考虑家庭消费能力、服务机构供给成本以及地方财力等因素,通过建立合理的成本分担机制,自主确定。

在杨菊华看来,我们应尽快构建政府主导、市场扩面、社会补充,以普惠性、尤其是微型普惠性托育机构为主体、社会力量广泛参与的托育服务体系。

同时她也建议大力鼓励幼儿园向下延伸,将2岁以上婴幼儿托育服务纳入普惠性幼儿园服务服务体系中,与学前教育同部署、同规划、同推进。“这个可能是尽快满足家庭托育服务需求的一个最重要的路径。”杨菊华说。

记者注意到,在现实中,由于家长对托育的位置、价格等有着不同偏好,这也导致一些地方存在市场需求火热与托育机构“入托率”遇冷的尴尬现状。

对此,北京师范大学学前教育研究所所长、教授洪秀敏刊文指出,未来要精准把握家庭托育服务需求,应及时调研和预判3岁以下婴幼儿家庭在托育服务类型、年龄、内容、形式、价格、距离等的不同需求与特点,增强按需供给、有效供给,发展就近普惠托育,持续扩大托育供给总量。

杨菊华也表示,我们需要提供多样化的托育服务,在服务时间、地点上满足广大人民群众的需求。比如,在时间上,除了一般的从早上8点到下午3点或者是5点这样的类型以外,还需要有临时托、计时托等更灵活的方式。

同时还要在服务硬件、软件上下功夫,将托儿所建在百姓最便捷的地方,大力发展商业综合体嵌入、社区办点、幼儿园延伸、家庭“邻托”、企业福利、上门服务等多种模式的托育机构。

“普惠托育应更多发挥政府作用”

今年6月25日,在三孩生育政策消息释放不到一月后,国家发改委、民政部、卫健委联合发布了《“十四五”积极应对人口老龄化和托育建设实施方案》(下称《实施方案》),为未来5年的托育服务体系画下蓝图。

《实施方案》明确了托育服务体系的两个建设任务:一是新建或利用现有机构设施、空置场地等改扩建,建设一批公办托育服务机构,支持承担指导功能的示范性、综合性托育服务中心项目建设。

二是扩大普惠性托育服务供给,支持企事业单位等社会力量举办托育服务机构,支持公办机构发展普惠托育服务,探索发展家庭育儿共享平台、家庭托育点等托育服务新模式新业态。

从地方层面来看,南都记者观察发现,目前各地增加托育供给的路径也主要有几条:支持社会力量采取独资、合资、公办民营、民办公助等形式,参与婴幼儿照护服务设施改造和建设;鼓励机关、企事业单位、工业园区、学校等单位在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务;支持幼儿园开设托班招收2—3岁的幼儿。

日前河北省还发文鼓励支持取得保教师、育婴师、保育员等职业技能资格证书的“河北福嫂”进入家庭、婴幼儿照护服务机构,支持符合条件的“河北福嫂”提供家庭小型化托育服务,建立家庭托育点,就近为有需要的家庭开展全日托、临时托、计时托服务。

另外,多地政府也从税收、场地费、培训等方面给予托育机构更多政策优惠,例如上海提出托育机构的水电气均实行居民价格、从业人员可以接受免费的专业培训、免征增值税等。

张本波指出,当前中国托育服务市场处于起步阶段,建设成本、运营成本都相对较高。仅仅依靠市场资本,很难解决“入托难、入托贵”问题。

“为广大居民提供价格可承受的普惠托育服务,需要更多地发挥政府的作用。”他建议,进一步加大政府新增普惠托位建设补贴的标准,同时将业务用房租赁支出纳入成本分担范围,切实降低机构开办成本。同时鼓励地方政府先行先试,采取运营补贴、奖励补助、购买服务等方式,支持机构提供普惠服务;探索通过发放家庭托育券等方式,降低家庭养育成本,提高家庭托育消费意识。

记者注意到,上述《实施方案》也明确了中央财政支持标准。对于公办托育服务能力建设项目,中央预算内投资原则上按照东、中、西部地区(含享受中、西部政策地区)分别不超过平均总投资的30%、60%和80%的比例进行补助。对于普惠托育服务专项行动建设项目,采用定额补助的方式,按每个新增托位1万元的标准给予支持。

据了解,2020年,国家发展改革委已经下达普惠托育服务专项行动中央预算内投资资金10亿元,覆盖27个省(区、市)和3个计划单列市,带动290多个城市(包括设区市和县级市、区等)试点参与,预计新增托位数10万个。

“托育师资供需矛盾将加大”

随着托育资源供给不断增加,专业的托育师资或将成为托育机构未来的一大挑战。

洪秀敏在《“全面二孩”政策下托育服务资源需求规模预测——基于对2020—2035年城乡0-3岁婴幼儿人口的估算》一篇论文中指出,即使未来15年师资需求逐渐下降,但培养上千万托育师资仍是一个艰巨的任务。而我国尚未设立专门从事0-3岁托育工作的资格认证考试和证书制度,职业对口率和吸引力低,队伍流动性大,托育师资的供需矛盾将会在一段时间内持续加大。

对此,张本波认为,一方面是要培养更多专业人才,支持职业院校、高等院校设置相关专业,扩大招生规模。另一方面要加强从业人员的职业培训,提高从业人员职业能力水平。同时,还要改善职业发展环境,提高薪酬水平和福利待遇,畅通职称晋升通道和职业发展空间,让托育行业能够吸引人、留住人。

另外,农村和贫困地区的托育服务也是当前一大短板。王培安在接受媒体采访时指出,当前我国农村贫困地区儿童发展水平仍比较落后,0-3岁婴幼儿家长还存在养育知识和技巧缺乏,养育水平低的问题。

他建议将贫困地区婴幼儿照护入户指导项目纳入“十四五”扶贫工作整体规划,推动政府主导的普惠性家庭养育服务。同时将中央转移支付的扶贫资金,拿出一部分专门用于贫困地区婴幼儿照护入户指导,通过地方配套、社会和家庭支持的方式,维持服务的可持续发展。

张本波表示,提高家庭科学育儿能力是发展托育服务的重要目标之一。未来需要加大对农村和贫困地区婴幼儿照护服务的支持力度,支持改造儿童之家等农村社区公共服务设施,为农村婴幼儿提供托育服务。他提出,可以探索通过政府购买服务等方式,支持托育机构、社会组织和志愿者在农村社区开展入户指导、亲子活动、家长课堂等服务,为农村婴幼儿家庭提供婴幼儿早期发展指导服务,增强其婴幼儿照护能力。

“需

建立更多配套支持措施体系”

在杨菊华看来,普惠性托育服务的推行能够惠及到更多的家庭,降低家庭的生育、养育、教育的成本,对生育意愿可能会起到提振的作用,对生育行为和生育水平可能也会有正向的积极作用。

但这只是解除生育后顾之忧的第一步。她认为除了托育服务体系的建设外,还需要建立很多的配套支持措施体系。既需要从家庭角度考虑托儿所应该提供哪些服务,也需要从托儿所角度考虑能否正常运营,比如能否有所盈利,钱从哪里来,人从哪里来,物往哪里安,员工能不能过上有尊严的生活,有没有可上升的通道等,这是一个系统的工程。

张本波指出,从国际经验来看,相对完善的托育服务体系,对于生育率的回升具有积极作用。发展普惠托育服务,一方面需要建立规划、土地、用房、财政、投资、融资、人才等托育服务配套支持政策,另一方面需要协同推进生育假期制度、女性就业权益、优生优育服务、学前教育资源配置等相关政策。

他表示,为保障托育服务的健康发展,还需要建立多元共治的综合监管体系。加强政府监管,加大对托育机构违法违规行为的查处力度。同时还要加强社会监督,鼓励建立政府、机构、家长共同参与托育机构管理,充分发挥社区组织、社会组织及志愿人员的监督职能。

在行业层面则需要推动行业自律,加强第三方信用评价,建立托育服务机构及从业人员“黑名单”制度。同时还要运用互联网等信息化手段,加强托育机构的过程监管和综合评价,守住安全和健康底线。

南都记者吴单 发自北京